告别带血的煤炭

告别“带血”的煤炭

国内外煤矿安全管理的先进经验表明，煤矿可以成为本质安全的生产场所，而煤矿安全生产水平的提高需要安全生产责任链的各方集体行动，并采取需要综合治理方式。国家应在建立煤矿安全责任执行体系、考核与奖罚体系、救援体系、监察与监管体系、安全质量和生产标准、奖罚机制，实施“一井一制”管理制度，授权安全评估、分类与定期安全审计，建立瓦斯综合治理与利用示范矿井、鼓励企业加大安全投入等方面提供政策支持。　　国内外先进经验的启示：以先进的生产力保护生命　　从国内外煤矿安全生产的先进经验可以得出以下几点启示：　　一是煤矿可以成为本质安全的生产场所。所谓本质安全是指通过追求生产流程中人、物、系统、制度等诸要素的安全、可靠、和谐统一，使各种危害因素始终处于受控制状态，进而逐步趋近本质型、恒久型安全目标。美国、澳大利亚与德国等发达国家的采煤已是安全系数最高的行业之一；我国有近十家煤矿连续安全生产20年以上，有108家各类型煤矿连续安全生产10年以上。这些事实表明，煤矿事故的发生没有必然性，煤矿可以成为本质安全的生产场所。　　二是煤矿安全生产水平的提高需要综合治理。煤矿安全生产水平的提高是项长期的、持续的系统工程，需要煤矿安全生产责任链上各方的共同参与，需要从理念、立法、规制、技术、培训、机制与企业自律及优化产业结构等方面多管齐下，并且需要持之以恒。1907年，美国发生了一系列煤矿爆炸，夺去了600多名矿工的生命。此后，政府下决心要提高煤矿生产水平。通过综合治理，美国于上世纪50年代实现了将煤炭生产百万吨死亡率降到1人以下的目标。我国自2000年以来，通过相关各方采用多种措施共同治理，于2009年把煤炭生产百万吨死亡率降到了1人以下。这种综合治理方式对于煤矿重大安全隐患如瓦斯和水害等的整治同样有效，淮南矿业集团公司就是通过综合治理方式在高瓦斯矿区杜绝了瓦斯爆炸事故。　　三是煤矿安全生产需要强化“以人为本”的思想和加大安全投入。提高煤矿安全生产水平需要树立“关爱生命，以人为本”的思想，在这种思想的指导下才可能建立有效的规章、采取相应的措施。美国邦联政府的矿山立法与执法的核心都是保护“矿工的健康与安全”。我国煤矿安全生产形势趋稳趋好的成就也是在党中央“以人为本”的“科学发展观”指导下取得的。此外，国内外安全生产的煤矿基本上都推行“安全为本，生命至上”的企业文化理念。当然，提高安全生产水平需要加大安全投入，不过这种投入含义广泛，包括装备水平提高与开采方式转变等。美国早期提高安全生产水平的重要措施就是增加安全投入，提高装备水平，把煤矿由劳动密集型转变为资本与技术密集型场所。淮南矿业集团治理瓦斯的基本经验就是树立“以先进生产力保护生命”的新理念，并通过吨煤超过15元的高投入来实现。　　四是煤矿安全生产需要强化煤矿企业安全生产的自律性和政府的严格监管与监察，以及建立政企互动的安全发展机制。煤矿安全生产的责任主体是企业，而煤矿安全生产的外部性决定了政府规制的必要性。政府制定安全法规指导煤矿安全生产，并严格执法强制煤矿安全生产，但煤矿安全生产水平的高低最终还是取决于企业的自律性。国内外经验表明：政府制定煤矿安全法规必须细致，例如美国联邦政府出台的有关煤矿安全和保健的法规就有9章38节1500多条600多页50多万字，内容十分详细具体；政府监察与监管要认真而专业，切不可敷衍了事，走走形式；煤矿企业必须不折不扣地遵守安全生产规程，对待安全事务不可有任何投机取巧的行为。鄂庄煤矿的基本经验就是重在落实，贵在执行，责任到人。山东省煤矿安全生产水平冠居全国的经验是，煤矿企业安全生产的自律性强，地方政府监管到位，国家监察有力。安徽省煤矿安全生产水平的快速提高，除了企业自律和政府监察有方外，政企互动的安全发展机制也发挥了重要作用。　　五是煤矿安全生产需要持续夯实煤矿安全基础管理工作。企业是安全生产的责任主体，煤炭企业的安全基础管理质量直接影响了企业的煤矿安全生产水平。国家煤矿安全监察局近几年所开展的深化煤炭企业安全质量标准化、创建本质安全矿井、加强煤矿班组安全生产建设等工作，对于改善我国煤矿安全生产形势发挥了重要的作用。开滦集团近几年安全生产水平提高的重要经验就是安全质量标准体系的建立与安全文化建设、规范操作、环境改善相结合的“四位一体”动态考核验收常态机制，提升安全质量标准化的总体水平。鄂庄煤矿通过“安全闭环管理模式”创建了本质安全矿井。白国周创立的班组安全管理法不仅让其带领的班组21年无事故，而且让他培养出的13名优秀班组长所带领的班组也没有发生过工伤和安全事故。这些都说明，企业的安全基础管理对于煤矿安全生产发挥着至关重要的作用。　　六是煤矿安全生产需要强化安全科技研发与推广以及职工的安全培训工作。科技不是煤矿安全生产的决定性要素，但对提高煤矿安全生产水平有着至关重要的作用，“科技兴安”是煤矿安全生产中必须长期坚持的基本战略。“科技兴安”战略需要煤矿企业具体实施，但也需要政府强有力的推动。美国通过立法的形式要求煤矿采用现代化的采掘和安全设备、应用先进的采掘和安全技术，确保煤矿的生产安全；并且在1910年成立矿山局之际就把煤矿安全技术研究与推广作为重要工作内容之一，还在1970年成立国家职业安全与健康学院(NIOSH)从事采矿安全技术研究开发与推广，促进先进技术在煤矿生产中的应用。国家煤矿监察局科技装备司时常组织的“安全生产先进适用技术、工艺、装备和材料等科技成果推广工作”，对于提高我国煤矿安全生产保障能力发挥了重要的作用。与科技相比，人的因素在煤矿事故发生中占据了八成以上的比重。提高煤矿从业人员的安全意识、知识和事故防范与应急能力，不仅是煤矿企业的必修课，也是政府监管与服务的重点内容之一。世界各产煤国对于矿工的安全培训都高度重视，不仅督促煤矿企业培训矿工，而且还资助矿工的安全培训。美国法律规定，所有矿工在上岗之前都要接受培训，上岗后每年还要接受再培训；而美国联邦矿山监察局每年都对48个州的指定机构给予资金支持，以促进矿工培训工作的开展。事实上，美国矿山监察局自豪地把执法、培训与技术支持称之为美国煤矿实现“高产量、低伤亡”的“成功金三角”。　　七是煤矿安全生产需要建立强有力的“责任到人”的奖罚机制。无论是国外的“企业负责、政府监管”，还是我国的“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全责任体系，构建的都是“以企业为主体、以政府为辅助”的煤矿安全责任共担体系。由于煤炭企业常有多个煤矿，而煤矿又常有多个工作面，煤炭企业内部又形成多层主体与监管的责任共担体系，因此，从政府到煤矿工作面有4~5层安全责任环节，共同构成煤矿安全生产责任链。国内外经验表明，煤矿安全生产责任链生效的前提条件是建立强有力的责任到人的奖罚机制，即涉及煤矿安全生产的每一件事都有人负责任，每一个人都有相应的权力、资源与能力并承担相应的责任，超额完成指定事务有奖励，而完不成指定事务则接受惩罚。美国煤矿在开采前有政府人员负责审定安全方案，在煤矿开采过程中有政府监察员随时检查，对于安全先进的煤矿政府有奖励，对于出事的煤矿则有严厉的处罚。德国和南非煤矿的安全责任同样分明。南非煤矿企业采用国际安全评审与安全管理系统，而国家职业安全协会定期对煤矿安全进行评审并打分，要求煤矿企业对于死亡矿工给予高标准的补偿。鄂庄煤矿“安全闭环管理模式”的核心就是责任到人。淮南矿业集团公司瓦斯综合治理的重要措施就是“重问责”。山东煤矿安全生产先进的重要原因在于国家监察、地方监管和绝大多数的煤炭企业、煤矿与工作面班组等各个层面的责任都到位。此外，国内外煤矿安全管理的责任落实重心不仅在于事前预防与事中救援环节，事后问责亦很严厉。　　八是煤矿安全生产需要优化煤炭开采模式与转变产业发展方式。政府对于煤矿安全生产除了严格的监察外，还可通过提高安全标准淘汰落后产能，促进煤矿的重组与关闭，扩大煤矿规模并减少煤矿数量，提高煤炭产业集中度，亦有利于煤矿安全生产水平的提高。美国煤矿数量从1907年的1.5万处减少到目前的1400处，而煤炭生产百万吨死亡率由6.75人下降到0.03人。山东省矿井数量由2000年的近千处减少到现在的220处，而矿井平均规模提高到年产量71.5万吨；煤炭生产百万吨死亡率则由1.53人下降到2010年的0.062人，而在2009年仅为0.04人。此外，引导煤炭企业采用更有效、更安全的开采方式，即转变产业发展方式也可提高煤矿安全生产水平。美国、澳大利亚和印度通过增大露天煤矿的开采比重，在提高煤炭产量的同时减少伤亡。国内外煤炭企业都在通过提高煤矿开采机械化程度来实现增产与减少事故，其中，澳大利亚与南非的煤矿开采机械化程度都达到了100%。山东省煤矿采掘机械化程度也已达到80%以上，并形成了煤矿生产过程自动化、管理流程信息化、系统监控数字化体系。　　相关政策建议：一井一制助跑煤炭安全　　一是倡导“安全为本，生命至上”的煤矿安全生产理念，建立更有效的煤矿安全责任执行、考核与奖罚体系，强化煤矿安全生产相关各方的责任感，落实责任到人。　　二是强化煤矿企业安全生产的自律性，落实企业的主体责任；推进企业安全质量标准化、创建本质安全矿井、加强煤矿班组建设等工作，加强煤矿企业安全基础管理，进一步提升煤矿安全生产保障能力。　　三是授权煤矿安全权威机构对具有重大安全隐患(如高瓦斯、高透水矿)的煤矿进行安全评估、分类与定期安全审计，加强风险防范，提高煤矿事故应急管理能力。　　四是健全煤矿应急救援体系，在地面安装电子跟踪系统，提高事故发生时的救援效率，在煤矿井下设置救生舱、建设安全庇护所等救援设施，尽可能把事故发生时的人员伤亡降到最低。　　五是提高煤矿安全生产标准，淘汰落后产能，减少中小煤矿数量，提高产业集中度；提高煤矿开采的机械化程度，转变煤炭产业发展方式；深化煤矿安全生产先进适用技术、工艺、装备和材料等科技成果推广工作，加大“科技兴安”战略力度。　　六是实施“一井一制”的安全责任管理制度，明确矿井业主对煤矿负全部责任，避免在煤矿建设与开采过程中出现因外包而产生的安全责任不清现象，强化煤矿业主的责任感。　　七是参照国务院安委会办公室加强煤矿瓦斯治理工作体系示范工程建设的指示，按照“统筹规划、分步实施，典型示范、总体推进”的工作思路，在全国的高瓦斯矿区建设一批瓦斯综合治理与利用示范矿井，促进全国煤矿瓦斯综合治理与利用整体水平的提高。　　八是鼓励煤炭企业加大煤矿安全投入，允许并监管煤炭企业提高煤炭生产安全费用，根据各煤矿安全生产的实际需要，由目前的吨煤30元提高到40~50元，并规定企业安全投入的比例，提高煤矿企业的实际安全投入能力。　　九是强化煤矿安全的奖罚机制，建立煤矿安全奖励基金，可按吨煤2元收取，奖励年度煤炭安全先进的煤矿及相关政府监察与监管部门，提高煤矿安全监察员的工作积极性；同时，加大事故的处罚力度，提高遇难者的赔偿金，可由目前的20万提高到50万或60万元。　　十是优化政府煤矿安生监察与监管体系，增加地方政府的煤矿安全监管力量，真正落实地方政府的煤矿安全监管责任；提高政府煤矿安全监察与监管部门的服务意识，加大煤矿安全监察与监管部门联合执法比重，并建立政企互动的煤矿安全发展机制。

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