赋予文物保护单位工程否决权-【新闻】

今年4月底，《北京市地下文物保护现状与对策研究》结题，这是市政协与北京联合大学共同承办的北京市哲学社会科学“十一五”规划重点项目。此前，市政协文史和学习委与北京联合大学等7家单位曾就全市地下文物保护工作状况展开调研，并形成建议案。这份最新出炉的报告将为本市制定进一步保护地下文物的相关政策、法规提供参考。

市政协委员视察出土文物修复

市政协委员到建筑工地视察地下文物保护情况

800多年的建都史、3000多年的建城史、4000多年的文明史、1万多年的农业文化史、70万年的人类发展史……这就是北京一个几十万年连绵不断、发展至今的都市地区在全中国乃至于全世界的唯一性。悠久历史造就的埋藏丰富、分布广泛的地下文物资源，是彰显北京这座历史文化名城地位的重要标志，也是打造“人文北京”不可或缺的宝贵资源。

在市委市政府的领导下，北京的地上文物保护工作已取得显著成就，基于此的文化旅游等各项事业蓬勃发展。近年来，地下文物保护也日益引起重视，但缺乏操作性较强的相关政策和规定，大型工程建设破坏地下文物的事情时有发生。

市政协委员多次就此进行调研，并提交提案。一度连续七年提交关于地下文物保护提案的宋大川委员说，相对于国内其他省市，北京做得已经不错了，但“北京应该是最好的”。此次出炉的《北京市地下文物保护现状与对策研究》(以下简称《对策研究》)，一方面列举保护工作中存在的难题，一方面通过“望闻问切”为北京如何才能做得更好建言献策。

让文物保护部门有工程否决权

我国并没有颁布专门针对地下文物保护的法律或法规，北京地区也没有类似的条例或办法，因此亟须制定相关的政策法规。

委员们建议，本市应尽快努力促成“北京市地下文物保护工作管理办法”以政府令的形式发布，明确地下文物保护的措施和办法，将地下文物考古调查、勘探列入建设项目审批的前置条件。从长远看，要建立地下文物保护的长效机制，修订《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》，或者尽快颁行专门的《北京市地下文物保护条例》，强化对地下文物保护的法律约束。

《对策研究》建议修改或增加现行法律条目，明确在从事道路、水库、矿区等事关国家经济大计的基本建设时，必须做好地下文物保护工作。其他建设则必须坚持“保护第一、建设第二”的原则，从根本上改变地下文物保护被动配合所有工程建设的局面。

在修法和颁布政府令都未付诸实施之前，北京应采取超常措施，当务之急是尽快形成有效的保护机制。《对策研究》建议，可借鉴陕西、四川等文物大省的做法，即文物行政部门必须介入土地的一级开发，有权对一些文物重点地区提出禁止或限制开发的意见，土地只有取得文物部门的许可证明后才能进入市场流通。同时，将考古勘探和发掘作为建设规划用地审批的办事程序，也就是说建设单位申请办理建设工程规划许可证时要提交地下文物调查勘探试掘完毕的通知或证明，使地下文物保护工作良性运转。另外，区县级文物保护单位、地下文物埋藏区及重要地下文物点，其规划审批权均应收归市级文物行政部门，以避免地方文物部门因迫于各方面压力，不能充分行使审批权。

建立和实行地下文物分级制度

由于现行的全国、市级、区级重点文物保护单位的分级制度操作复杂且公布批数较少，又侧重于地上文物，加之地方文物部门在区县级文物保护单位的认定上缺乏统一标准，一些重要的文物保护单位无法升级，最终得不到有效保护。

对此，委员们建议，就北京地区而言，亟须建立一套相对细致的地下文物分级制度。在规划时对不同等级的地下文物点采取禁止建设、限制建设和允许建设的区分，从而将保护范围扩大到全市范围内的全部地下文物。

《对策研究》提出，该分级认定应由市级第三方文物考古专业机构统一负责。其分级标准应包括以下几个方面：一是保护价值，主要指文化、科学价值。二是埋藏状况，主要包括类型、性质与内涵、面积、埋藏深度、保存状况、周边环境等。三是受威胁程度。与制定动植物保护级别的方法类似，应将受威胁程度列为地下文物分级制度的重要依据。由于文物不可再生，一旦破坏无法补救，因此在分级时，应当对受威胁程度较重的地下文物点进行优先认定，并予其较高等级。

加强对市场、媒体及收藏界的监管

目前，北京地区以潘家园旧货市场为代表的各处旧货市场、收藏品市场及大小古玩店公然贩卖大量出土文物，而以一些电视台“鉴宝”节目为代表的古玩鉴定类节目和各种鉴定机构对地下文物并不加以甄别。此外，一些大量收藏出土文物的收藏者在媒体上频频露脸。这在社会上产生了不良影响，不利于地下文物保护。

基于此，委员们建议补充完善现行法律规定，对此给予规范。第一，鉴于市场上的下述几类藏品几乎全部属于出土文物，必须严格限制和禁止其买卖：各类青铜器，特别是早期钱币和铜镜；陶俑及除明清时期和近代外的陶器；古玉；墓志及画像石、画像砖等。上述器物不得出现在旧货市场及收藏品市场上，只有文物商店和有权经营文物拍卖的拍卖公司才可以买卖。第二，对于文物商店和拍卖公司买卖的文物实行严格的市场准入制度。只有经过认定并给予证书的文物才可以入市流通。该认定应由专门的文物考古第三方鉴定机构负责。第三，加强对媒体及鉴定机构的监管。出土文物收藏者不得出入电视媒体；文物鉴定类节目和鉴定机构不得对疑似出土文物进行鉴定并出具证书；鉴定品持有者需提供其来源地有效证明，鉴定证书中应包含鉴定品来源信息。第四，将处罚对象扩展到鉴定者、买家和收藏者。除对非法出售文物的单位或个人进行处罚外，还应对疑似地下文物的鉴定者、购买者和收藏者进行处罚，以从源头上截断该产业链。第五，在全市范围内推行举报奖励制度。

探索文物保护志愿者制度

在调查中，委员和学者们发现，目前地方文物机构普遍缺少人力、物力投入，特别是缺乏专业人才，应加大对其人员及资金投入，并探索其他有效的补充途径。

针对人力不足，《对策研究》建议，除增加人员编制外，可引入文物保护志愿者制度。通过志愿者、公安部门、文物执法队相结合的方式，实现对工程建设的全程监督。高校在校生人数较多，文物保护意识较强、文化水平高且基本不具有功利性，他们可以成为文物保护力量的有力补充。

在志愿者监督制度之外，《对策研究》建议文物保护机构与公安部门加大合作力度，缓解发现地下文物后难以有效保护之困。公安部门比文物执法队有更多的执法权，不易遭到施工方、建设方的阻挠，且人力、物力充足，资金充沛，对辖区情况更为熟悉，因此若将工地文物巡视列入其例行巡查内容，可以较为容易地实时监管施工过程。

针对财政困难，调查组建议将考古勘探发掘收费列入行政事业性收费，加大地方文物机构财政拨款力度，并积极寻找其他资金来源。委员们建议，可以尝试接受个人或企业的捐款、捐赠等，还可以筹建北京地下文物保护基金，既可解决资金问题，还可唤起全社会保护地下文物的热情。

加大地下文物保护宣传力度

就北京地区而言，地上文物年代普遍较晚，难以全面反映整个历史时期社会生活与周边环境的全貌。而地下文物涵盖了全部历史时期、全部文物类型，数量极为庞大，可以较为全面、客观地反映某一历史时期的全貌，特别是研究早期历史时，必须依赖地下文物。

因此，应当改变文物保护侧重地上文物、非物质文化遗产的宣传误区。只有切实做好地下文物保护工作，才有利于地上文物、非物质文化遗产及其研究工作的开展。委员们认为，鉴于现阶段地下文物破坏的严重形势、保护的紧迫性及其不可复原性，必须更正观念，将地下文物作为文物保护的重中之重。

《对策研究》特别指出，现在的文物保护宣传范围以社会大众为主，相对缺少针对相关领导及专业人员的宣传活动，而后者恰恰是能够直接左右一定时期文物保护工作水平的人员，因此应予以加强。此外，由于工地建筑工人的文物意识在很大程度上决定了施工过程中发现的地下文物的命运，有必要将其视为较重要的宣传对象。

本版文字除署名外均由本报实习记者王飞采写

委员建言

宋大川：要动土，先考古

“在对待地下文物保护方面，巴黎简直就像人类爱惜自己的眼珠一样。要建设世界城市，北京就必须更加重视本国的、本民族的遗产保护。”谈起北京地下文物保护，今年55岁的市政协委员、北京文物研究所所长宋大川明显加快语速、拉高声调。

从政协北京市十届一次会议开始，宋大川委员连续七年提交提案，呼吁在建设大型工程、开发房地产的过程中加大对地下文物的保护力度。这些提案多次成为政协主席督办提案，并在深入调研的基础上形成市政协常委会建议案。他说，现在人们“看到的不过一千年，看不到的却是几十万年”。

宋大川委员说，北京能够有意识地充分保护地下文物，也是建设“人文北京”和“世界城市”最有效的举措之一。2008年北京奥运会前，他建议对正在施工的“水立方”等奥运场馆施工场地进行考古勘探和挖掘。最后，考古人员勘探154万平方米，挖掘出700余座古代墓葬，出土1500余件各式文物。这一做法获得海内外媒体一致称誉。他说：“这就是"人文北京"的体现。”

去年，市政协公布了《关于进一步做好古都风貌和文物保护工作的建议案》；今年，市政协推出《北京市地下文物保护现状与对策研究》。这两项报告，宋大川委员都是主要参与者。他建议尽快将考古挖掘设定为工程建设的前置条件。“要动土，先考古”。成都、洛阳等城市早已如此规定，并因此发掘出商周时代的古蜀文明“金沙遗址”和“周王城天子驾六”等重要地下文物。由于没有这样的规定，北京一些基础设施建设以及房地产项目等都没有预先进行考古挖掘。他说，其中一些项目工地在明清旧城范围之内，所造成的损失难以估量，“心里非常痛，痛心疾首”。

在接受采访时，宋大川委员最挂念的是两件事：一是延庆战国中晚期文化遗址的发掘工作，考古人员在那里发现了20余处半地穴式人类居所；二是通州古城墙保护。宋大川委员的努力没有白费。本市关于地下文物保护的立法调研已经开始，并有望于今年完成；郭金龙市长在北京市2011年政府工作报告中也强调，要“切实做好地下文物和非物质文化遗产保护工作，推进历史文化名城整体保护”。

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让文化古都“底气”十足

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这不是玩时光穿越。从科学的角度讲，这完全有可能。在北京地区70万年的人类发展史上，究竟有多少未知的秘密埋藏在地下，有多少文物依然在某个地层中沉睡，恐怕无人说得清。正是丰富的地下文物，构成了北京这座历史文化名城的“底气”。

然而，由于缺少操作性较强的相关政策法规，大型工程建设破坏地下文物的事情时有发生。在保护地下文物方面无法可依，也就意味着老祖宗留下来的有价值的东西，随时可能面临着被挖掘机毁坏的危险。

正因为此，部分市政协委员提交提案，为破解地下文物保护难题积极建言献策，为保护地下文物积极奔走，力争跑在挖掘机的前面。市政府有关领导及相关部门对提案办理十分重视，文物部门在地下文物保护方面做了大量工作，取得了不小的成绩。但是，一些建设工程仍存在破坏地下文物的现象。

北京正在向中国特色世界城市迈进，在这一进程中，如果忽略了对地下文物的保护，作为北京人，咱恐怕也难免会失去几分作为“世界城市市民”的底气。希望有关部门进一步加强地下文物保护，这对保持北京古都风貌，展示悠久历史文化，建设“人文北京”和中国特色世界城市，都具有重要意义。 王涛

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王府井大街下有座博物馆

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